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《食品安全法》第125条第2款规定:生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处二千元以下罚款。
上述规定,被认为是《食品安全法》第125条第1款的但书,是在该条第1款违法行为适用相对较轻的法律责任基础上,又再次根据标签违法行为的轻微程度,适用更轻的行政处罚,以进一步体现过罚相当原则。此项内容是法律修订过程中新增的。在具体执法过程中,“瑕疵”的认定,需要执法者在系统学习理解法律条文的基础上,综合考量。
1.两个基本前提
根据法律精神,食品标签内容不符合法律相关要求,只有在不影响食品安全并且不会对消费者造成误导的,方可认定属于“瑕疵”,可以依据“但书”条款处罚。两个基本前提缺一不可。这两个前提的把握,至少包括以下几个方面:
1.1
内容的真实性。如果标签标注的内容存在虚假情形,包括名称、成分、含量、生产日期、保质期等存在真实性问题,不能被认为属于“瑕疵”,应依据《食品安全法》第124条和第125条第1款相关规定实施处罚。
1.2
标准的符合性。标签内容应符合食品安全标准要求。一是标签形式的符合性。食品标签形式方面应符合《预包装食品标签通则》、《预包装食品营养标签通则》、《预包装特殊膳食用食品标签》等国家食品安全标准要求。所谓的形式符合要求,包括食品安全标准规定必须标示的所有内容必须做到项目齐全,标注方式合规。二是具体内容的符合性。比如标签标示的食品添加剂的品种、适用范围和用量如果不符合食品安全标准要求,就不能以“瑕疵”论。
1.3
是否违反禁止性条款。《食品安全法》第四章“食品生产经营”的相关规定,有不少“禁止性条款”。在食品标签中,如果存在违反这些“禁止性条款”的内容,不应作为“瑕疵”处理。比如,“食品安全法”第71条规定:“食品和食品添加剂的标签、说明书,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。”“食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显,生产日期、保质期等事项应当显著标注,容易辨识。
”若食品标签文字中涉及疾病预防、治疗功能或标签内容模糊、生产日期与保质期等内容无法辨识,均不应视为“瑕疵”。
1.4
误导消费的几个特征。有可能对消费者造成误导的情形包括:
功能性误导。尤其是新“食品安全法”要求实行严格监管的保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品,是最易在标签上出现功能性误导的品种。对此类产品,必须严格审核标签内容的合规性。凡存在夸大保健功能、医学用途及营养配方对婴幼儿生长发育影响等内容的,均不属“瑕疵”范畴。
概念性误导。不少食品标签存在“概念性”误导消费者的情形。比如,在产品标签上标示“纯绿色”、“无污染”、“不含如何添加剂”、“国家金牌企业产品”、“荣获××大奖”之类。食品标签中只要发现上述内容,不但涉嫌内容虚假,也不符合预包装食品标签相关国家标准规定。此类情形显然不应被认定为“瑕疵”。
价格性误导。在食品标签上标示“甩卖价”、“最低价”、“特价优惠”以及“买一赠×”等进行价格误导的,同样不能作为“瑕疵”处理。况且这些内容本身也涉嫌虚假和违规。
2.举例说明“瑕疵”的认定
2.1
有职业打假者向食品监管部门投诉食品营养成分有问题。称其购买的某品牌“糕点”,其标签上的“营养成分表”中,将能量单位的“kj”标示为“KJ”,违反了相关法律法规,在对销售商提出索赔的同时,要求监管机关依法对经营者进行处罚,并对举报者予以奖励。
经对被投诉产品标签仔细核查,发现标签内容除了千焦单位大小写与“食品营养标签通则”存在不一致外,其它均符合规定要求,标示的“KJ”是在中文“千焦”后的挂号内。依据规定,营养成分的表达单位可以选择中文或英文,也可以两者同时使用。我们认为,上述标签内容符合“不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的前提,应属于“瑕疵”范畴。
2.2
有职业打假人向食品监管机关投诉:某超市销售的“桂圆干”标签标示其每百克脂肪含量0.2克有误。依据规定,当某营养成分含量数值≤“0”界限值时,其含量应标示为“0”。脂肪含量的“0”界限值为≦0.5克。尽管桂圆(干品)每100克的脂肪含量确为0.2克,但因其在“0”界限值之下,因此,应标注脂肪含量为“0”。
经核查,被投诉产品确实存在上述问题,但其标签“营养成分表”中也同时在“营养素参考值”栏下标示脂肪为“0%”,说明企业对“0”界限值还是有概念的。作为一般农产品的粗加工品,如此标示应该不至于误导消费者,也不会造成食品安全问题。对此问题,似可认定为“瑕疵”。
2.3
某品牌白酒被职业打假人投诉。举报者称:其标签上标示的成分含有“茵陈”。茵陈不在原卫生部颁布的“既是食品又是药品的物品名单”中,属于在普通食品中添加药品。投诉人向食品监管部门提出了包括向生产经营者索赔等一系列诉求。
经对相关产品进行溯源核查,发现被举报企业的产品中添加茵陈已经“历史悠久”,相关产品也曾经获原卫生部批复同意。更重要的是,尽管茵陈未出现在国家有关药食同源名单中,但确是货真价实的药食同源品种。在我国的很多地区,均有将茵陈与米粉加工成糕团食用的习俗。在春夏之交,许多的糕点商店均有“蒿团”(即新鲜茵陈加入米粉制成)出售,百姓视为美食。如此传统食品,难道会因为未上某个名单而取缔么?
其实,类似茵陈的“药食同源”物品很多,在原卫生部名单中收载的品种却很少。笔者以为,相关部门有必要尽快对“药食同源”名单予以扩充,同时有必要搜集更多的在一些地区存在传统食用习惯的物品,将其纳入名单之中。只要不影响食品安全,不应对此有更多限制。
2.4
笔误一般应视为“瑕疵”。对食品标签上出现的笔误(错别字),只要不影响食品安全、不至于对消费者造成误导,监管部门在结合标签其它内容进行综合评判后,一般应视为“瑕疵”。
3.“瑕疵”的法律责任
食品标签存在的“瑕疵”,依法仍然需要承担法律责任。
“责令改正”是对食品标签“瑕疵”违法者的首次处罚。对于食品生产者,应要求其今后的产品不在存在已被发现的“瑕疵”。对于食品经营者,应要求其后经营(进货)的产品不再有相同的“瑕疵”。至于说,在“责令改正”之前生产经营的存在标签“瑕疵”的食品,鉴于其并不存在安全性问题,可允许其销售完毕。
对拒不改正食品标签“瑕疵”的生产经营者,处2000元以下罚款。这是新“食品安全法”中唯一不设下限的处罚条款,说明对食品标签“瑕疵”问题不应过于苛责,应该有一定的宽容性。
当然,如果食品生产经营者屡出“瑕疵”,相关监管部门也可以在综合评判相关违法情节过程中予以“自由裁量”,不作为“瑕疵”认定。